Сегодня Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству утвердил рекомендации парламентских слушаний «Уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации: состояние и перспективы». Напомним, парламентские слушания состоялись в Совфеде 22 апреля. Инициатором слушаний выступила заместитель председателя Комитета СФ по конституционному законодательству и государственному строительству Елена Мизулина.

Рекомендации парламентских слушаний на тему «Уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации: состояние и перспективы»

Участники парламентских слушаний — члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Министерства внутренних дел Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, законодательных (представительных) и (или) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Республик Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Саха (Якутия), Забайкальского края, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа, Вологодской, Московской, Тульской, Ульяновской областей, города Москвы), Общественной палаты Чеченской Республики, Уполномоченного по правам человека в Архангельской области, Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Российского государственного университета правосудия, Российского университета дружбы народов, Академии управления Министерства внутренних дел России, Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, Воронежского государственного университета, Чеченского государственного университета, Владимирского государственного университета имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых, НИЦ № 5 по исследованию проблем расследования преступлений органами предварительного следствия и дознания ФГКУ «ВНИИ МВД России», Удмуртского государственного университета, Саратовской государственной юридической академии, Федеральной палаты адвокатов, Гильдии российских адвокатов, Российского союза промышленников и предпринимателей, ученые, эксперты и специалисты в сфере уголовного процесса права, обсудив состояние российского уголовно-процессуального законодательства, отмечают следующее:

1. В декабре 2016 года исполняется 15 лет со дня принятия действующего УПК РФ, в июле 2017 года — 15 лет со дня введения его в действие.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — УПК РФ) ознаменовал начало системной процессуальной реформы в сфере уголовного правосудия, самого сложного этапа судебной реформы начала третьего тысячелетия в России.
Центральной проблемой, которую призван был разрешить новый Уголовно-процессуальный кодекс, стала проблема обеспечения процессуальной независимости суда. Следует заметить, что УПК РСФСР 1960 г. не мог гарантировать судье процессуальную независимость, ибо был пронизан духом борьбы с преступностью и различения между виновным и обвиняемым не производил. И хотя он предоставлял широчайшую свободу судейскому усмотрению, это была свобода «для», а не «от» обвинения.
Предстояло преодолеть обвинительный уклон, десятилетиями сковывавший развитие уголовно-процессуальной деятельности.

2. Реализация процессуальной реформы потребовала переосмысления значения уголовного правосудия в жизни общества, роли и статуса суда и судьи в уголовном процессе, принципов взаимоотношений государства и личности, суда и других участников процесса.
Как и предполагалось, процесс переосмысления оказался болезненным, причем не только для органов прокуратуры, следствия, дознания, но и для самого суда и даже для адвокатского сообщества. Именно поэтому при принятии УПК РФ была выбрана стратегия организации мониторинга введения в действие УПК РФ сразу после его принятия. В этих целях Комитет Государственный Думы по законодательству и Администрация Президента РФ (Козак Д.Н., заместитель руководителя) утвердили совместную программу мониторинга введения в действие УПК РФ, рассчитанную на 2002-2004 годы. Ее реализация была возложена на созданную при Комитете Государственной Думы по законодательству Межведомственную рабочую группу (далее- МРГ). За 2 года эта группа провела более 3- научно-практических конференций, круглых столов во всех федеральных округах. В них приняли участие более 10 тысяч практических работников из числа судей, прокуроров, следователей, адвокатов, преподавателей юридических вузов и факультетов. Ею были подготовлены и обнародованы 2 доклада о ходе реформы уголовного правосудия в России, изданы 2 Комментария к УПК РФ, 2 монографии по истории судебной реформы (2006 и 2007 годы) , десятки методических пособий и сборников. Подготовлены 3 законопроекта, которые впоследствии стали федеральными законами: от 29 мая 2002 года № 58-ФЗ; от 24 июля 2002 г, № 98-ФЗ; от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ. Выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 21 января 2005 года Президент России Путин В.В. дал положительную оценку опыту мониторинга УПК РФ, сказав, что это наглядный положительный пример совместной работы.

3. Процессуальная реформа дала мощный толчок развитию не только судебной системы, но и развитию прокуратуры, следствия, адвокатуры, появлению новых научных школ, научной литературы, научных исследований.
С 2002 года в России начала реализовываться федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России», которая позволила улучшить материально-техническое состояние судов, усилить социальные гарантии деятельности судей.

4. Принцип разграничения процессуальных полномочий получил развитие в 2010 году, когда на основании Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» следственные органы были выведены из структуры прокуратуры.
Указанная реформа позволила обеспечить с одной стороны большую процессуальную самостоятельность следователей, а с другой создала условия для повышения объективности и беспристрастности прокурорского надзора за следствием.

5. На рассмотрении Государственной Думы находятся проекты федеральных законов № 1016453-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с расширением применения института присяжных заседателей» и № 1016480-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», внесенные Президентом Российской Федерации. Указанными проектами предлагается распространить применение института присяжных заседателей на районные суды и гарнизонные военные суды. Планируется рассматривать отдельные категории уголовных дел в данных судах с участием коллегии присяжных заседателей, состоящей из шести человек. Однако, названными законопроектами предлагается сократить численный состав коллегии присяжных заседателей Верховных судов республик, краевых или областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области, судов автономного округа, окружных (флотских) военных судов Российской Федерации с 12 до восьми человек, что по мнению участников парламентских слушаний требует дополнительной проработки. До того, как суды с участием присяжных заседателей заработают на уровне районных судов, вряд ли стоит разрушать сложившуюся системы формирования судов с участием присяжных заседателей на уровне судов субъектов РФ.

6. Пятнадцатилетний опыт применения УПК РФ позволяет подвести итоги судебной реформы начала 2000-х годов и начать обсуждение стратегии дальнейшего развития уголовного правосудия РФ.
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что от обвинительного уклона в сфере уголовного правосудия так и не удалось избавиться. Доля оправдательных приговоров остается невысокой. Если в 2002 году доля оправданных составляла 1% от общего числа подсудимых, то в 2014 году даже эта малая цифра снизилась вдвое и составила 0,5%.
Одновременно обращает на себя внимание тот факт, что почти каждое четвертое дело в 2014 −2015 годах было прекращено судом. Более половины дел рассмотрено судом в особом порядке, то есть без проведения судебного разбирательства. Принятие судом решений в ходе досудебного производства нередко носит формальный характер. Так, по данным 2014 года суды отказали в удовлетворении ходатайства о контроле и записи телефонных переговоров лишь в 0, 08% случаев. Удовлетворяется 98% ходатайств о продлении срока содержания под стражей. Как и 10 лет назад удовлетворяется более 90% ходатайств об избрании в виде меры пресечения заключение под стражу.

7. Увеличилось число жалоб граждан на невозможность добиться правды и справедливости в судах. В условиях, когда от беспристрастности, принципиальности и профессионализма суда и каждого конкретного судьи зависит эффективность уголовного правосудия в целом, атмосфера доверия в обществе и чувство защищенности и уверенности, на которое имеет право каждый честный россиянин, особенно возрастают требования к процессуальному закону, который должен процессуальную независимость судьи, ограничивая его дискреционные полномочия при принятии не только окончательного решения по делу, но и промежуточных процессуальных решений; к кандидатам на должности судей. Семейное положение кандидата в судьи, исключающее возникновение ситуации конфликта интересов в процессе рассмотрения судьей конкретных дел, становится одним из главных вопросов назначения на должность судьи.

8. Растет число жалоб на деятельность следователей, на необоснованные возбуждения ими уголовных дел и, наоборот, отказы в возбуждении уголовных дел, применение мер процессуального принуждения, злоупотребления полномочиями при изъятии предметов и документов, которые впоследствии и не признаются вещественными доказательствами и не возвращаются владельцам.

9. Обращает на себя внимание нестабильность отдельных положений процессуального закона. С момента введения в действие УПК РФ принят 191 федеральный закон о внесении изменений в УПК РФ. 40% из них связаны с внесением изменений в правила о подсудности и подследственности уголовных дел. Динамика вносимых изменений в отдельные годы (например, в 2013, 2014 годах) доходит до 2-3 законов в месяц. Распространенной стала практика, когда ряд законов принимаются в один день. Например, Федеральные законы № 3,4,5 и 7 приняты 3 декабря 2014 года. Федеральные законы № 36,40,41 и 47 приняты от 8 марта 2015 года. Рекорд установлен 31 декабря 2014 года, когда было принято сразу 7 законов о поправках в УПК РФ.
Необходимо отметить, что изменения в УПК РФ не всегда обоснованы, имеет место нарушение внутренней логики УПК РФ, вносится терминологическая неопределенность и путаница. Например, Федеральный закон от 29.12.2009 № 383-ФЗ, ввел новую статью о прекращении уголовного преследования по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 198-199.1 УК РФ. Однако вместо используемых в УПК терминов «подозреваемый и обвиняемый» данный закон использовал более громоздкую и выпадающую из терминологического ряда формулировку «лицо, подозреваемое или обвиняемое».
Складывается впечатление, что поправки являются не результатом согласованной позиции всех основных участников уголовного судопроизводства, а обусловлены исключительно пробивными способностями отдельных представителей ведомств, проталкивающих те изменения в УПК, которые удобны именно данному ведомству без учета их последствий для решения задач уголовного правосудия в целом. Согласно статье 6 УПК РФ к задачам отнесены защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (ст. 6 УПК РФ). При этом оговаривается, что уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.
Такая нестабильность основного процессуального закона отрицательно сказывается на правоприменительной практике.
В этой связи Советом Федерации 18 ноября 2015 года было дано протокольное поручение № 504/13 Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Е.Б.Мизулиной, рассмотреть вопрос о совершенствовании порядка рассмотрения законопроектов о внесении изменений в УПК РФ.

В целях выработки согласованной позиции по дальнейшему развитию уголовно-процессуального законодательства участники парламентских слушаний р е к о м е н д у ю т:

Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству:

1) провести в декабре 2016 года парламентские слушания по подведению итогов 15 лет со дня принятия УПК РФ, ознаменовавшего начало процессуальной реформы уголовного правосудия в России.
2) подготовить законопроект, устанавливающий особый порядок внесения изменений в УПК РФ, предусмотрев в том числе:
а) внесение изменений в УПК РФ на основании отдельного закона и запрет включения положений об изменении УПК РФ в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования;
б) периодичность принятия таких законов — не более одного в год с установлением единой даты его вступления в силу, 1 марта соответствующего года;
в) принятие проектов федеральных законов о внесении изменений в УПК РФ в четырех чтениях в Государственной Думе. Предусмотреть, что третье чтение проводится в январе соответствующего года в целях сведения принятых в течение года во втором чтении проектов федеральных законов о внесении изменений в УПК РФ в единый законопроект,
3) создать рабочую группу по мониторингу уголовно-процессуального законодательства в целях выработки согласованных предложений по его совершенствованию.
4) рабочей группе по изучению состояния уголовной политики в Российской Федерации (Александров А.И.) подготовить предложения, вытекающие из Доклада «О состоянии уголовной политики в Российской Федерации», подготовленного ею на основании проведенных в Комитете парламентских слушаний 18 ноября 2013 года, с участием Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И.Матвиенко.